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从城市化到城镇化

2020-11-10 04:43

新型城镇化,核心是农民“市民化”,不能居住城镇化、待遇农民化。农民成为市民,不是简单改个户口,核心是提供就业岗位,提升农民的生活品质,让农民出得来、留得住、生活好。

田伯平则从另一个角度看这个问题,他认为,南京的5级新型城镇结构体系,是从纵向的城镇分级体系来布局的,同时还要注意“城乡关系”布局,从“城市功能区”划分的视角来解决好“城乡关系”。

规划的站位、规划的眼界、规划的档次,直接决定着未来南京交出一个什么样的新市镇给下一代。当前,南京正以10个统筹城乡发展试点镇街建设为先导,带动新市镇新社区由点到面展开。经过去年的一轮撤并,南京现有37个新市镇,总面积几乎相当于南京老城的大小,是南京发展的新战略空间。为此,南京特别提出全面开展新市镇城市设计工作,要求“先做城市设计,后做项目设计”,今年全面推进37个新市镇的城市设计和规划,着力打造一批镇区面积达5平方公里、人口规模3万人、功能完善特色鲜明的精品新市镇。

“城镇化,核心是人朝哪个层面集聚。这一轮城镇化,人口集聚的重点应是副城和新市镇。过去几年中,南京的副城做得不错,但新市镇建设还比较弱。南京还是大城市大农村,没几个像样的街镇。新市镇应该成为建设的重点。”张京祥认为,新市镇最需要加强的是特色功能、特色产业和宜居的环境,“这是让新市镇具有活力的关键所在”。

一个拥有2万人的新市镇,要建成一个3000平方米的卫生院、一个6000平方米的敬老院、一个1000平方米的文化站;

市社科院副院长李程骅认为,新型城镇化战略,将直接推进城市在“五位一体”总布局下的系统转型,并由此带动科学城镇化体系的形成。在去年12月召开的全市全面提升新市镇规划设计水平动员大会上,南京再次明确了构建新型城镇结构体系,即主城—副城—新城—新市镇—新社区5个层级。

他认为,这轮城乡统筹光靠城市向农村投入资金“反哺”农村是不够的,最根本的是让乡村找到活力、找到农村的存在价值和可持续发展的道路。“南京很多乡村正在找到这样的路,通过政府的引导,郊区农村都在寻找更有自身特色的发展道路,不少农村正在焕发新的活力。”

5级新型城镇结构中,新市镇应是重点

南京的城镇化面临城市现代化和区域城市化两大任务,“科学的规划和设计”在其中扮演着牛鼻子的角色。南京正在通过加大老城、老街镇、老社区的有机更新,推动现有城市建成区向现代化国际化的方向提升,而广阔市域的城镇化进程,作为一个新的更大空间备受关注。

“南京的城镇结构体系在全国具有较强示范意义,未来还需要长期持续的建设过程。”竹镇的设计者、南京市规划设计研究院副院长童本勤说。

一个1000人的一级新社区,将拥有一个120平方米的卫生室、一个200平方米的托老所、一个100平方米的文化活动室,每个一级新社区都要有一个托儿所……当地人基本的文化生活、体育锻炼、看病、买东西等日常需求,可以在当地基本解决。

省社科院世界经济研究所所长田伯平认为,借鉴国外城镇化的好经验,不要老盯着那些一线大都市,所有1000万人口以上的大都市都存在很多问题,城市品质不高,而欧洲、东亚的一些城市对南京比较有借鉴意义,这些城市有文化内涵、生活比较舒适、人口适度,比如法兰克福、海牙、京都等。

“从城市化到城镇化,一个镇,一个市,意味着发展重心的不同。”市发改委发展规划处负责人说,没有产业的城镇是空心的城镇,就会唱“空城计”。必须要从全市层面推动中心城区和郊区街镇特别是专业街镇的联动,“新一轮城镇化重点应推进农民工本地化,通过产业的均衡发展,推动农民、老百姓就地生根”。

“即便政府有超强的调配资源的能力,城镇化最终还需要利用政策杠杆推动市场化运作,让市场选择生产力的布局和流动。要通过改革,把制度的闸门打开。”市发改委发展规划处负责人认为,城镇化要和下一步农村地区土地制度改革结合起来,南京应抓住作为国家转变土地利用方式创新试点机遇,在农村土地制度改革方面尽快突破,高淳就在开展农村土地承包经营权确权登记试点,这些都应该加大力度加快推进,以形成政策高地效应,让农民带着资源、带着资本、带着资金、带着尊严进城,“如果等到农村地区土地制度改革在全国推开,南京的先行先试优势就丧失了。”

“根据每个镇街的个性进行分类考核,淡化gdp指标,这是南京科学推进城镇化的一个重要举措,在全国城市中能做到的不多。”南京大学建筑与城市规划学院党委书记、教授、博士生导师张京祥认为,南京在推进城镇化进程中,把“政府之手”和“市场之手”结合得较好,街镇分类考核就是典型案例。“如果没有政府的主导作用,就可能出现拉美现象、美国现象,前者的代表词是‘贫民窟’,后者的代表现象之一是小汽车泛滥。相对而言,欧洲国家和东亚地区人多地少资源短缺地区的城镇化道路,对南京和中国更有借鉴价值。”

南京在率先基本现代化进程中,推进“人的城镇化”,真正实现城乡一体发展,需要在哪些方面着力?采访中,无论是专家学者还是政府相关职能部门的“操盘手”,都不约而同提出——南京的城镇化,关键是提升品质和内涵。他们认为,这一轮城镇化不是简单的人口比例增加和城市的蔓延式扩张,而是产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等全面的城镇化。这几年,南京在提升城镇化质量、推进城乡一体发展中已进行了一些探索。实现“人的城镇化”,南京有基础有条件有能力作出示范、探出新路。

城镇化不是“农民上楼”,不能“家在城里,人在地里”。产业是城镇化的“发动机”,没有产业,农民进镇后就解决不了长久的生计。只有强力的产业支撑,才能保证进城镇的农民有就业能创业,城镇化才能走得更扎实。

把“政府之手”和“市场之手”结合起来

让新市镇新社区居民与城里人“同等待遇”,已成为南京这一轮城镇化着力解决的重点。2011年10月,《南京市农村地区基本公共服务设施配套标准规划指引(试行)》出台,新市镇基本公共服务设施分8大类、21个小类,新社区基本公共服务设施分8大类、15个小类。

今年,南京将完成1000平方公里美丽乡村示范区规划编制工作,并用5年时间建成5个都市美丽乡村示范区。眼下,农村地区的特色资源普查工作正在广泛进行,每个村都要向规划部门上报村里的古树、建筑、风俗等历史文化资源。这种对农村特色的认知和追求,已化为南京从上到下的自觉。

这是南京自2011年实施街镇分类考核后的第二次大考。全市郊县66个街镇在分类考核的“指挥棒”下,分别在所属现代农业主导型、先进制造业主导型、现代服务业主导型“三大方阵”中又耕耘一年,发展特色更加彰显。

对于“城镇化”,一位南京专家这样描述他的理解:城,要通过治理,纾解城市功能,解决大城市病;镇,要通过专业乡镇的建设实现生产力布局的均衡,为劳动力的就地转化打好基础;化,是农民的改变,实现均衡化的公共服务,实现新市镇、新社区、新农村的新文明。

张京祥说,大都市区发展新市镇首先要有方便的公共交通,美国依靠高速公路发展新市镇,结果新市镇成为卧城,欧洲新市镇就非常有特色,靠郊区铁路,效果比美国好。“南京也在做几条郊区轻轨,有了地铁小镇,这种以公共交通为导向的开发模式是对的。”

在今年2月的全市农村工作暨美丽乡村建设会议上,省委常委、市委书记杨卫泽不仅给南京的美丽乡村定了位——“都市美丽乡村、农民幸福家园”,并画了一幅“五美图”——都市美丽乡村要兼具“形态美”和“内在美”,要有“貌”(优良的生态环境)、“形”(合理的空间布局)、“质”(完善的配套服务)、“本”(雄厚的经济基础)、“魂”(和谐的社会风尚)。市长季建业则提出,我们规划的新市镇,要是农民欢迎的新市镇。新市镇的城市设计要做到因镇制宜,彰显个性,突出区域特色。

他说:“过去30年是农民工进城,现在可以说农民工进镇。过去我们强调产业向开发区集聚,现在要筹划推动产业的均衡发展。比如,江宁开发区、南京经济技术开发区,要和新城新市镇建设相结合,实现整体联动。”他建议,要促进专业镇的发展,加大专业镇招商的力度;镇的发展也要多元化,可以建一些专业化的保障镇、服务镇,比如卫生镇、职校镇等,“这实际上是新一轮生产力布局的调整,需要在全市层面做好顶层设计”。

这一轮城镇化,人们普遍担心城市“吃掉”农村,担心城镇化可能对乡土文化造成破坏。对此,南京的一些做法凸显的是城像城、镇像镇、农村像农村,使乡村文化、乡土文明得以传承。

“好的城镇化,应该是城市和农村之间的生活质量、收入保障水平差距不大,这是南京新型城镇化中需要重点解决的。”田伯平认为,南京提升城镇化,应抓住几个核心要素,第一是“宜居”,其中既有环境、生态问题,也要注意开展“城市活动”,让市民参与城市各项活动,感觉到是城镇的主人,有归属感和认同感。第二,要有发展的空间,让人能有工作、有发展机会。第三,社会公共服务是齐全、便利的。

产业、就业、保障、特色,应通盘考量、协同均衡推进

2月5日,在全市农村工作暨美丽乡村建设会议上,2012年度郊县镇街分类考核榜单出炉,江宁区三个街道分别“斩获”三大类考核的三块“金牌”。

在这份“指引”中,农村基本公共服务应该达到什么标准,写得清清楚楚——